Ab 1.April 2009: Fettquote der EU geändert

Überlegungen zur Verfassungsmäßigkeit dieser Änderung

Hintergrund

Aufgrund der Unterproduktion der landwirtschaftlichen Betriebe in den 1950er Jahren wurde eine Subventionspolitik ins Leben gerufen, die den Bauern den Verkauf der meisten Erzeugnisse zu staatlich garantierten Abnahmepreisen ermöglichte, so dass es zu dieser Zeit besonders bei Milch zu faktischen Festpreisen kam, die nur wenig im Bereich des jeweiligen Interventionspreises schwankten. Aufgrund dieses Anreizes stieg die Produktion an Getreide, Milch und Milcherzeugnissen wie Butter, Vieh usw. sprunghaft an, bis die Produktion gegen Ende der 1970er Jahre den Bedarf überstieg. Als Gegenmaßnahme wurde 1984 die Milchquote vom Rat der Europäischen Gemeinschaft eingeführt.

Milch- und Fettquotenregelung und daraus folgende praktische Probleme

Die Verordnungen (EG) Nr. 1788/2003 des Rates und Nr. 595/2004 der Kommision vom 30. März 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor regeln die derzeit gültige Fassung der Milchquote.

Nach Art.6 II der Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 kann ein Erzeuger über eine oder zwei einzelbetriebliche Referenzmengen verfügen, eine für Lieferungen und eine für Direktverkäufe. Diese werden nach Art. 7 dieser Verordnung von den Mitgliedstaaten aus der nationalen Reserve zugeteilt.

Gemäß Art. 9 I dieser Verordnung wird jedem Erzeuger, der über eine einzelbetriebliche Referenzmenge für Lieferungen verfügt, für diese Menge ein Referenzfettgehalt zugewiesen. Dieses ist die sogenannte Fettquote.

Die Zuweisung eines Referenzfettgehaltes zusätzlich zu einer einzelbetrieblichen Referenzmenge für Milch kann zu einer faktischen Überschreitung der Milchquote führen.

Beispiel:

Einem Betrieb, der gewerblich Milch liefert, wird eine Milchquote von 10 Litern und eine Fettquote von 4 Litern zugewiesen. Möglicherweise enthalten 6 Liter Milch, die dieser Betrieb ausliefert, einen Fettgehalt von 2 Litern. In einem derartigen Fall entspricht der zugewiesene Referenzfettgehalt von 4 Litern einem Volumen von 12 Litern Milch. Wenn das Unternehmen die Fettquote also ausschöpfen will, überschreitet es die Milchquote von 10 Litern um 2 Liter.

Weiterhin kann der tatsächliche Fettgehalt der Anlieferungsmilch über dem Referenzfettgehalt liegen. Dies ist in vorbezeichnetem Beispiel der Fall, wenn bei einer Milchquote von 10 Litern und einer Fettquote von 4 Litern die gelieferte Milch mit einem Volumen von 10 Litern 5 Liter Fett enthält. Für solche Fälle wurde ein Fettkorrekturfaktor eingeführt. Dieser wird mit der tatsächlichen Fettmenge multipliziert; das ausgerechnete Ergebnis gilt dann als der offizielle Fettgehalt. Der Fettkorrekturfaktor beträgt bis zum 31. März 2009 0,18. Wenn man im zuletzt beschriebenen Beispiel den Fettgehalt von 5 Litern mit 0,18 multipliziert, hat die gelieferte Milch von 10 Litern einen offiziellen Fettanteil von (5 Liter x 0,18 =)0,9 Litern.

Dieser Fettkorrekturfaktor von 0,18 wird ab 1. April 2009 auf 0,09 halbiert. Im dargestellten Beispiel hat somit die gelieferte Milch von 10 Litern einen offiziellen Fettgehalt von (5 Liter x 0,09=)0,45 Litern.

Für die Überschreitung der Milch- und der Fettquote haben die betreffenden Betriebe eine Überschussabgabe zu bezahlen. Die Halbierung der Fettkorrektur reduziert das Risiko einer hohen Überschussabgabe. Somit bedeutet diese Halbierung für einige Mitgliedstaaten, einschließlich der Bundesrepublik Deutschland, auch eine indirekte Erhöhung der Milchliefermengen. Folge ist, dass die Milchpreise sinken werden, so dass insbesondere Kleinbetriebe unter starken Konkurrenz- und Liquiditätsdruck geraten werden.

Verfassungsmäßigkeit der Halbierung der Fettkorrektur ab 1. April 2009

Die Halbierung der Fettkorrektur ist in Deutschland ab dem 1. April 2009 nur anzuwenden, wenn sie nicht gegen die Bestimmungen des Grundgesetzes verstößt. Dies ist problematisch. Hierüber existiert derzeit keine Rechtsprechung, aber die folgenden Ausführungen enthalten Überlegungen zu dieser Frage.

1) Ist das Grundgesetz Prüfungsmaßstab für Rechtssätze der Europäischen Gemeinschaften ?

Grundsätzlich stehen die Rechtssätze der EU in der Normenhierarchie über den Verfassungen der Mitgliedstaaten. Das Europarecht bezweckt eine Rechtsvereinheitlichung im Gebiet der Europäischen Union. Daraus folgt der Anwendungsvorrang europarechtlicher Regelungen; das bedeutet, wenn Rechtsvorschriften der Organe der EU mit nationalen Gesetzen kollidieren, ist das nationale Gesetz nicht anwendbar, sondern die europäische Vorschrift. Dieser Anwendungsvorrang gilt auch im Verhältnis zu den mitgliedsstaatlichen Verfassungen, um die einheitliche Rechtsanwendung in der Europäischen Union zu fördern.

Nach dem deutschen Verfassungsrecht darf nach Art.24 GG der Gesetzgeber Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Organisationen übertragen. Die Grenzen dieser Befugnis sind jedoch in Art.79 III GG geregelt: Gemäß Art.79 III GG ist eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch die die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in Art.1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze berührt werden, unzulässig. Aus Art.79 III folgt außerdem, dass der Kernbereich der Grundrechte nicht berührt werden darf. Nach der Solange II – Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 73,339) ist mittlerweile im Hoheitsbereich der Europäischen Gemeinschaften ein Maß an Grundrechtsschutz erwachsen, das nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise dem Grundrechtsstandard des Grundgesetzes im wesentlichen gleichzuachten ist. Alle Hauptorgane der Gemeinschaft haben sich seither in rechtserheblicher Form dazu bekannt, dass sie sich in Ausübung ihrer Befugnisse und im Verfolgen der Ziele der Gemeinschaft von der Achtung vor den Grundrechten, wie sie insbesondere aus den Verfassungen der Mitgliedstaaten und der Europäischen Menschenrechtskonvention hervorgehen, als Rechtspflicht leiten lassen werden. Der Europäische Gerichtshof hat Grundrechte, wie sie in den mitgliedstaatlichen Verfassungen anerkannt sind, als bindende Prüfungsmaßstäbe für das hoheitliche Verhalten von Gemeinschaftsorganen herangezogen. Dies gilt genauso für die rechtsstaatlichen Grundsätze des Übermaßverbots und der Verhältnismäßigkeit als allgemeine Rechtsgrundsätze.

Also sind Rechtssätze der Europäischen Union nach den Grundrechten und den in Art.1 und 20 GG niedergelegten Grundsätzen zu prüfen.

2) Verstoß gegen Grundrechte

Die Halbierung der Fettkorrektur von 0,18 auf 0,09 verstößt möglicherweise gegen Grundrechte. Folge dieser Neuregelung ist ein höherer wirtschaftlicher Konkurrenzdruck auf Milcherzeugungs- und Milchlieferungsunternehmen (vgl. bereits oben). Die Grundrechte des Grundgesetzes, die die wirtschaftliche Handlungsfreiheit schützen, sind die Berufsfreiheit nach Art.12 GG, die Eigentumsfreiheit nach Art.14 GG und die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art.2 I GG. In Betracht kommt außerdem ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nach Art.3 I GG.

a) Berufsfreiheit, Art.12 GG

Art.12 Abs.1 Satz 1 GG schützt das Recht, den Beruf frei zu wählen und frei auszuüben. „Beruf“ ist jede Tätigkeit, die auf Dauer berechnet ist und der Schaffung und Erhaltung der Lebensgrundlage dient. Das Grundrecht ist nach Art.19 Abs.3 GG auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar, soweit sie eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise einer juristischen wie einer natürlichen Person offen steht (BVerfG, 1 BvR 2566/95 vom 28.7.2004).

In der bestehenden Wirtschaftsordnung umschließt das Freiheitsrecht des Art.12 Abs.1 GG das berufsbezogene Verhalten der Unternehmen am Markt nach den Grundsätzen des Wettbewerbs. Insoweit sichert Art.12 Abs.1 GG die zu Erwerbszwecken erfolgende Teilhabe am Wettbewerb. Die Wettbewerber haben aber keinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass die Wettbewerbsbedingungen für sie gleich bleiben. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht keinen Anspruch auf eine erfolgreiche Marktteilhabe oder auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten. Vielmehr unterliegen die Wettbewerbsposition und damit auch die erzielbaren Erträge dem Risiko laufender Veränderung je nach den Verhältnissen am Markt und damit nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen (BVerfG, 1 BvR 2566/95 vom 28.7.2004).

Die Milchlieferbetriebe werden daher vor der Halbierung der Fettkorrektur durch Art.12 GG nicht geschützt.

b) Eigentumsfreiheit, Art.14 GG

Art.14 GG schützt die Freiheit des Eigentums. Dieses Grundrecht umfasst den Bestandsschutz, aber schützt weder Chancen noch Hoffnungen. Auch das Vermögen gehört nicht zum Schutzgut des Art.14 GG. Deshalb schützt Art.14 GG den Bürger nicht vor der Erhebung von Steuern und Abgaben. Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn die Erhebung der Steuern erdrosselnde Wirkung hat.

Ebenso schützt Art.14 GG keine Rechtsansprüche des Bürgers. In den Bereich des Art.14 GG gehören nur solche Forderungen, die durch die Zahlung von Beiträgen an öffentliche Träger erdient wurden. Dies sind z.B. Sozialversicherungsansprüche, wie z.B. Renten.

Umstritten ist, ob das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ein eigenständiges Schutzgut der Eigentumsgarantie ist.

Bloße Umsatz- oder Gewinnchancen werden von dieser Position auf keinen Fall erfasst. Dies gilt selbst dann, wenn sie für das Unternehmen von erheblicher Bedeutung sind (BVerfG, 1 BvR 2566/ 95 vom 28.7.2004). Also verstößt die Halbierung der Fettkorrektur auch nicht gegen Art.14 GG.

c) Allgemeine Handlungsfreiheit, Art.2 I GG

Art.2 I GG ist ein Auffanggrundrecht. Das bedeutet, dass die anderen Freiheitsrechte des Grundgesetzes Sonderregelungen gegenüber Art.2 I GG sind. Das Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art.2 I GG schützt die Betätigungen, die thematisch von den anderen Grundrechten nicht erfasst werden, wie z.B. Spazierengehen oder Reiten im Wald. Werden Positionen von spezielleren Freiheitsgrundrechten jedoch geschützt, wird Art.2 I GG verdrängt.

Fragen des Schutzes von Marktteilnehmern im Wettbewerb werden thematisch von der sachlich speziellen Grundrechtsnorm des Art.12 I GG erfasst (BVerfG, 1 BvR 2566/95 vom 28.7.2004). Die wirtschaftlichen Folgen der Halbierung der Fettkorrektur betreffen Probleme in diesem Bereich.

Art.12 I GG ist ein Deutschengrundrecht, d.h., nur Deutsche im Sinne des Grundgesetzes können sich auf die Berufsfreiheit nach Art.12 I GG berufen. Die Berufsfreiheit von Ausländern und Staatenlosen wird folglich vom subsidiären Art.2 I GG geschützt. Auf Art.2 I GG können sich somit nur ausländische Milchlieferbetriebe in Deutschland berufen, jedoch keine deutschen. Art.2 I GG scheidet als Maßstab für inländische Milchunternehmen aus.

d) Gleichheitssatz, Art.3 GG

Das Gleichheitsgebot wird in Art.3 GG geregelt. Der Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich zu behandeln. Er untersagt aber auch, wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Somit gäbe es neben der Ungleichbehandlung, die verfassungsrechtlicher Rechtfertigung bedarf, auch eine Gleichbehandlung, die verfassungsrechtlicher Rechtfertigung bedarf. Wie aus den vielen rechtlichen Ungleichbehandlungen wären auch aus den vielen rechtlichen Gleichbehandlungen zunächst einmal die relevanten, verfassungsrechtlicher Rechtfertigung bedürftigen herauszufiltern. Wie dies genau zu geschehen hätte, mag jedoch dahinstehen. Denn Probleme der Gleichbehandlung lassen sich stets auch als Probleme der Ungleichbehandlung fassen. Es muss nur die richtige Vergleichsgruppe gewählt werden (Pieroth/ Schlink, Grundrechte, Staatsrecht II, 12.Auflage, Rn. 479).

Beispiele:

Nach dem Ladenschlussgesetz gibt es eine weitgehende Ausnahme von den allgemeinen Ladenschlusszeiten für Bahnhofsverkaufsstellen und eine weniger weitgehende Ausnahmeregelung für Apotheken. Für Bahnhofsapotheken gilt nach dem Gesetz letztere. Bahnhofsapotheken werden also im Vergleich mit anderen Bahnhofsverkaufsstellen ungleich, im Vergleich mit anderen Apotheken dagegen gleich behandelt.

E 13,46 hatte die Anwendung von § 6 Abs.1 Nr.2 BEG zu überprüfen. Die Bestimmung schloss alle diejenigen von der Entschädigung aus, die die freiheitliche demokratische Grundordnung bekämpft hatten. Die Anwendung machte keinen Unterschied zwischen denen, die als Funktionäre einer vom BVerfG zu späterem Zeitpunkt als verfassungswidrig festgestellten Partei deren Ziele mit durchaus erlaubten Mitteln verfolgt hatten, und den anderen, die die freiheitliche demokratische Grundordnung mit verbotenen Mitteln bekämpft hatten. Das BVerfG sah hierin eine willkürliche, mit Art.21 GG nicht zu vereinbarende Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem. Ebenso kann darin aber auch eine willkürliche Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem gesehen werden. Zwischen Funktionären, die die Ziele ihrer Partei mit allgemein erlaubten Mitteln verfolgen, darf dann eben wegen Art.21 GG nicht danach unterschieden werden, ob die Partei zu einem späteren Zeitpunkt vom BVerfG als verfassungswidrig festgestellt wird oder nicht. Vergleichsgruppe sind dabei nicht die, die die freiheitliche demokratische Grundordnung mit verbotenen Mitteln bekämpft haben, sondern die Funktionäre anderer Parteien (Pieroth/Schlink, Grundrechte, Staatsrecht II, 12. Auflage, Rn. 480).

Hinsichtlich der Zuweisung eines Referenzfettgehaltes nach Art.9 I der entsprechenden Verordnung (EG) ist Vergleichsgruppe im Rahmen der Prüfung des Art.3 I GG Milcherzeuger, die über eine einzelbetriebliche Referenzmenge für Lieferungen verfügen, da nach Art.9 I,6 II nur jedem Erzeuger, der über eine einzelbetriebliche Referenzmenge für Lieferungen verfügt, für diese Menge ein Referenzfettgehalt zugewiesen wird.

Diese Zuweisung der Fettquote und damit verbunden die Halbierung der Fettkorrektur gilt für Groß- und Kleinbetriebe. Damit liegt eine Gleichbehandlung von Groß- und Kleinbetrieben vor. Ebenso folgt aus den Fettquotenregelungen eine Gleichbehandlung von Betrieben, die ausschließlich Milch erzeugen und liefern und solchen, die diese Tätigkeiten gewerblich neben anderen Bereichen betreiben, da die Regelungen auch diesbezüglich keine Differenzierungen enthalten. Diese Unternehmen werden aber ungleich gegenüber Milcherzeugern behandelt, die nur über eine Referenzmenge für Direktverkäufe verfügen, weil diesen kein Referenzfettgehalt zugewiesen wird.

Die Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung hängen von der Intensität der Ungleich- bzw. der Gleichbehandlung ab. Bei Ungleichbehandlungen geringer Intensität versteht das BVerfG das Gleichheitsgebot als Willkürverbot, beschränkt die Rechtfertigungsprüfung auf eine Evidenzkontrolle und akzeptiert eine Ungleichbehandlung schon dann als willkürfrei und gerechtfertigt, wenn sich nur irgendein sachlicher Grund zu ihren Gunsten anführen lässt.

Bei Ungleichbehandlungen größerer Intensität versteht das BVerfG das Gleichheitsgebot als Verbot der Ungleichbehandlung ohne gewichtigen sachlichen Grund, verlangt eine Verhältnismäßigkeitsprüfung und akzeptiert eine Ungleichbehandlung erst dann als durch einen gewichtigen sachlichen Grund gerechtfertigt, wenn sie

• einen legitimen Zweck verfolgt,

• zur Erreichung dieses Zwecks geeignet und notwendig ist und

• auch sonst in angemessenem Verhältnis zum Wert des Zwecks steht

(Pieroth/ Schlink, Grundrechte, Staatsrecht II, Rn. 482 f.).

Dadurch, dass die Halbierung der Fettkorrektur ab 1.April 2009 für Klein- und Großbetriebe und außerdem sowohl für Betriebe, die nur Milch erzeugen und liefern, als auch für Unternehmen, bei denen neben anderen Tätigkeiten die Milcherzeugung und -lieferung nur ein Bereich ist, gilt, liegt eine Gleichbehandlung vor, die wie die Ungleichbehandlung verfassungsrechtlicher Rechtfertigung bedarf. Es handelt sich um eine Gleichbehandlung größerer Intensität, denn dadurch, dass durch die Halbierung der Fettkorrektur das Risiko, eine hohe Überschussabgabe zahlen zu müssen, erheblich sinken wird, wird der Druck auf die Unternehmen zunehmen, die Milchpreise zu senken, und somit werden insbesondere Kleinbetriebe und Unternehmen, die ausschließlich Milch erzeugen und liefern, stärker als andere Milchlieferunternehmen in Liquiditäts- und Existenzdruck geraten, da beispielsweise größere Betriebe sinkende Milchpreise besser werden finanziell kompensieren können.

Als legitime Zwecke kommen eine höhere Kaufkraft der Verbraucher durch sinkende Preise und ein Gesundschrumpfungsprozess der deutschen Landwirtschaft zu Gunsten leistungsfähiger und zukunftsträchtiger Unternehmen in Betracht. Doch diese Ziele können auch erreicht werden, wenn zusätzlich Schutzvorschriften z.B. zu Gunsten kleinerer Molkereien erlassen werden oder Selbsthilfemodelle gesetzlich gefördert und ausgebaut werden, z.B. genossenschaftliche Zusammenschlüsse.

Die Vereinbarkeit der Halbierung der Fettkorrektur mit Art.3 GG ohne zusätzliche auffangende Regelungen ist also bedenklich.

3) Grundsatz des Vertrauensschutzes, Art.20 III GG

Europäische Rechtsakte dürfen auch nicht gegen die Grundsätze des Art.20 GG verstoßen (s.oben). Art.20 III GG regelt das Rechtsstaatsprinzip, eine Ausprägung hiervon ist die Rechtssicherheit. Rechtssicherheit bedeutet vor allem Schutz des Vertrauens in die Beständigkeit der Gesetze (Degenhart, Staatsrecht I, 12.Auflage, Rn. 309).

Voraussetzung für Vertrauensschutz ist jedenfalls zunächst, dass der Betroffene auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung tatsächlich vertraut hat, aufgrund dieses Vertrauens seinerseits Dispositionen getroffen hat und sein Vertrauen im konkreten Fall auch schutzwürdig ist. Schutzwürdigkeit seines Vertrauens wird dabei insbesondere dann anzuerkennen sein, wenn es gerade die Absicht des Gesetzgebers war, ihn zu entsprechenden Dispositionen zu veranlassen (Degenhart, Staatsrecht I, 12.Auflage, Rn. 319).

Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in Regelungen europäischer Organe ist dadurch stark eingeschränkt, dass die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zu Nachforschungen in den Bestand dieser Vorschriften verpflichtet sind. Der EuGH verlagert faktisch das Risiko der Kenntnis der Rechtslage auf die betroffenen Wirtschaftskreise. Je ungesicherter die eigene Rechtsposition ist, desto höher sind die Nachforschungsobligationen. Das Vertrauen in Vorschriften europäischer Organe ist nur dann schutzwürdig bei gesicherten Rechtspositionen oder beim Vorliegen außergewöhnlicher Umstände (Frenz, Walter, Handbuch Europarecht, Rn. 3116 ff.).

Ein umsichtiger Wirtschaftsteilnehmer muss immer mit Reaktionen europäischer Organe oder dazu ermächtigter nationaler Regierungen bei nicht vorhersehbaren Marktentwicklungen oder Schwierigkeiten rechnen (Frenz, Walter, Handbuch Europarecht, Rn. 3120). Weil die Markt- und Nachfragesituation im Agrarbereich ständigen Änderungen unterliegt, ist also ein Vertrauen auf den Bestand europäischer Schutzregeln nicht schutzwürdig. Die Milchbetriebe können sich daher nicht auf Vertrauensschutz berufen. Übergangsregelungen können aber erforderlich sein, um den Eingriff abzumildern; sie reichen in der Rechtsprechung meist auch aus (Degenhart, Staatsrecht I, 12. Auflage, Rn. 319).

Die Halbierung der Fettkorrektur verstößt also nicht gegen den Vertrauensschutzgrundsatz. Allerdings können Übergangsvorschriften erforderlich sein, um die wirtschaftlichen Folgen abzumildern.